Джерело: http://www.expert.ru/politics/2006/08/ukr_samoupravlenie

_v_kamenec_podolskom/

«Эксперт Украина» №32(81), 21 серпня 2006
От бассейна до храма
Ирина Гасанова

История местного самоуправления в Каменец-Подольском насчитывает шесть с половиной столетий. Сегодня его жители вновь учатся совместно отстаивать свои интересы и сотрудничать с властью
«Благотворительная акция ”Бассейн всей громадой”» — гласит реклама на стеклянных дверях магазина мобильной связи в центре города Каменец-Подольский Хмельницкой области. Небольшой лист формата А3 резко выделяется в ряду привычных рекламных плакатов банковских карт, мобильной связи и потребительского кредитования. Под фотографией фасада длинного недостроенного здания идут две колонки мелкого текста — контакты организатора акции фонда «Детство» и банковские реквизиты для перечисления денег на строительство бассейна. «Такие плакаты уже развешаны на пятидесяти торговых заведениях города, — рассказывает глава фонда Анатолий Паладийчук, владелец небольшого зоомагазина. — Я сам оплатил их изготовление, а местная полиграфическая фирма ”Вита” согласилась сделать мне их по себестоимости». Недостроенный бассейн находится на территории детсада в центре города. Там же — рекламный щит «Детства», как раз напротив самого крупного в городе супермаркета «Фуршет».
Благотворительный фонд ДУЗ №21 (дошкольное учебное заведение или просто детский сад) был создан осенью 2005 года для сбора средств на завершение строительства детского бассейна, которое было начато еще при СССР. Задача — собрать в течение пяти лет миллион гривен, завершить строительство бассейна и сделать его доступным для всех дошкольников города. Оформил документы для регистрации фонда Анатолий за свои деньги, сам же сделал почин — вложил 100 гривен. За полгода собрал пять тысяч гривен. Первые взносы начали сдавать родители малышей, посещающих этот детсад. В тетради, где глава фонда фиксирует финансовые поступления и расходы, напротив фамилий детей указаны суммы — от двух до двадцати гривен. Сбор и использование денег — процедура прозрачная. Каждый человек, сдавший деньги за группу детского сада или лично от себя, получает квитанцию о сдаче средств, а за их использование совет фонда отчитывается на собраниях. На стенде в детсаду тоже дается информация о том, сколько от кого поступило на счет в банке или в копилку фонда.
«Я три года жил в США, у меня сын там родился, была работа и жилье, — рассказывает Анатолий. — Я увидел, как у них люди объединяются, чтобы вместе распоряжаться своей территорией и тем, что находится в собственности района, города, штата. Сами же за всё и отвечают. Знаю, мы так же сможем, поэтому и вернулся. Недостаточно выйти с палатками на Майдан, а потом сидеть и ждать, пока Ющенко или кто-то другой сделает нам хорошую жизнь. Мы построим этот бассейн, и все увидят, что навести порядок в городе вполне в наших силах. Тем более что мэрию мы уже убедили». Активисты фонда помогают не только деньгами. Один предприниматель за свой счет сделал рекламные щиты, другие их бесплатно привезли и установили. Когда бассейн будет построен, он останется в муниципальной собственности, но фонд постарается сохранить управление хозяйственной стороной дела. «Как именно это можно будет сделать, я еще не знаю, но обращусь за советом в ”Юридическую клинику” при общественной организации ” Центр образовательной политики”. Они мне очень помогли с оформлением бумаг», — говорит Паладийчук.
Результат задешево
«Дошкольные благотворительные фонды — это выгодно всем» — так называется брошюра, которую в этом году издал городской Центр образовательной политики (ЦОП). В ней начинающим общественникам даются рекомендации, подготовленные в американском агентстве по международному развитию (USAID). Общественные организации Каменец-Подольского тесно сотрудничают с иностранными фондами развития гражданского общества в Украине. Представители USAID выбрали этот город для своего проекта «Партнерство за прозрачное общество» именно потому, что там было с кем сотрудничать и кому помогать. «К началу американских программ в нашем городе уже активно работали десять организаций и издавалось пять газет, — говорит президент ЦОП Олег Дымчук. — Наша организация получила первый грант от USAID на девять тысяч гривен для проведения опроса по коррупционным явлениям в сфере образования. Второй грант в десять тысяч гривен мы получили на создание школьных благотворительных фондов». Деньги, как видим, очень небольшие, но вместе с методическими рекомендациями и моральной поддержкой они работают эффективно.
Центр образовательной политики дает на общественных началах юридические консультации, проводит предвыборные тренинги наблюдателей и членов избирательных комиссий. С помощью ЦОП почти во всех школах города созданы школьные фонды. Не секрет, что все школы собирают с родителей деньги на те или иные нужды, но теперь эти деньги вносят в общественные фонды, которые и распоряжаются ими. Это дает возможность привлекать финансовую помощь не только родителей, но и спонсоров со стороны. «Выбирают главу, секретаря и экспертный совет из числа родителей и спонсоров. Правление фонда разрабатывает программу, например ”Двери школы” или ”Компьютерный класс”, определяют ее стоимость, под нее собирают деньги и через полгода отчитываются. Школы уже вышли на сумму в триста тысяч гривен, за которые готовы отчитаться перед общественностью. Одна из форм отчета — издание брошюр, чем и занимается наша организация, с детальным описанием, на что и как потрачены деньги. Так мы заодно рекламируем этот опыт среди других школ», — рассказывает Дымчук.
За несколько лет ЦОП и его глава (он заочно обучается работе с общественными организациями в Голландии) стали чем-то вроде связующего звена между горожанами и иностранными фондами. Сегодня в районном центре областного значения Каменец-Подольский с населением в 97 тысяч человек зарегистрировано до 176 общественных организаций, двадцать из которых, по словам Дымчука, не просто формальные образования, а структуры, объединяющие жителей по территориальному или социальному признаку. Скаутская организация «Пласт», общество элитной молодежи, общества ветеранов Великой Отечественной войны и воинов-интернационалистов, Союз независимых журналистов — все они работают на грантах. Для иностранцев, работающих в Украине по проектам развития гражданского общества, Каменец-Подольский оказался находкой: в городе были все условия, необходимые для успешного старта.
Давить на них бесполезно
Стиль управления нынешнего мэра Каменец-Подольского Александра Мазурчака, которого в марте горожане выбрали в третий раз, отличается тем, что он старается учитывать интересы даже меньшинства горожан. «Наш город в 1919 году полгода был столицей Украинской Народной Республики, где располагалась Директория Симона Петлюры. Чтобы подчеркнуть историческую роль города в становлении независимости Украины, городская организация Всеукраинского объединения ”Свобода” внесла предложение о переименовании улицы Красноармейской в улицу Петлюры. Мэрия эту инициативу поддержала. Однако два ветерана заявили свой протест, и решение отменили», — рассказал «Эксперту» глава скаутской организации патриотического воспитания детей и подростков «Станица Каменец-Подольский» Павел Белоус. В Каменец-Подольском действует постановление горисполкома о том, что переименование или установка новых памятников в городе происходит при полном согласии горожан.
Еще в 1997 году при поддержке горожан Мазурчак воспользовался исключительным правом секретаря горсовета поставить вопрос о недоверии тогдашнему мэру Анатолию Кучеру. Причина — масштабные проблемы в коммунальной сфере. Двумя третями голосов депутаты горсовета выразили недоверие городскому голове и отправили его в отставку. Это было беспрецедентным для Украины случаем. Всегда оппозиционные к власти львовяне смогли реализовать такой сценарий в отношении своего мэра Любомира Буняка только тогда, когда в стране после выборов президента в 2004 году ослабела центральная власть. В Каменце это было сделано в самый разгар централизации власти в государстве. Все прошло тихо и без лишнего шума, прокуратура даже не пыталась опротестовать решение горсовета.
Для международных фондов развития гражданского общества Каменец-Подольский оказался находкой: в городе были все условия, необходимые для успешного старта
В Каменец-Подольском смена власти горожанами и навязывание удобных для них самих правил игры — историческая традиция, корни которой уходят во вторую половину ХІV века. Тогда он стал третьим городом в Центральной Европе, который получил Магдебургское право — свод законов о местном самоуправлении, регламентирующий его отношения с верховной властью. В отличие от других городов Каменцу это право не было даровано сверху — жители сами потребовали его в качестве гарантии сохранения своих земель. Все как в классической европейской демократии, которая начиналась с того, что граждане отказывались платить налоги без гарантии их прав собственности. По ее принципам — выборность и разделение административной и судебной власти — город жил на протяжении трех веков.
У каменчан не возникло традиционной для советских городов привязки к градообразующим предприятиям и социальной государственной поддержке. В небольшом городке было не один или два завода, а шесть (кабельный, электромеханический, приборостроительный, цементный, агрегатный и «Электроприбор», работавший на ВПК) плюс швейная фабрика и предприятия пищевой промышленности. С закрытием большинства из них городу удалось избежать тотальной безработицы: некогда один из крупнейших торговых центров средневековой Европы быстро начал осваивать азы рыночной экономики. Ответом на экономический кризис в стране было интенсивное развитие предпринимательства — частные фирмы и малые предприятия создавались и с использованием мощностей остановившихся заводов, и с привлечением капитала от торговли ширпотребом.
«Мы шутим, что наш бизнес вырос из кукурузных палочек, — рассказывает владелец пиццерии «Челентано» Георгий Телетицкий. — Впервые большие деньги наш сын заработал на том, что пригнал из Днепропетровской области ”КамАЗ” с кукурузными палочками и сам их продал. В городе тогда вообще не было никаких сладостей. Потом он первый открыл зал игорных автоматов, а мы уже как бы для души купили права на бренд ”Челентано” и открыли эту пиццерию». Так семья учительницы и инженера начала свой семейный бизнес. Сейчас их фирма входит в ассоциацию владельцев игорных автоматов Украины, в руководстве которой дочь Телетицких, а пиццерию жители называют лучшим заведением общественного питания в городе.
«Для бизнесмена власть хороша тогда, когда она выполняет два основных условия: снижает налоги и принимает понятные и прозрачные решения. В конфликте между бизнесом и налоговой мы стараемся быть между двух сторон. В прошлом году, когда наше управление вместе с налоговой инспекцией предложило повысить некоторые местные сборы, у нас были жаркие дебаты. За круглым столом вышли на компромиссный усредненный показатель. Конечно, мы за то, чтобы увеличить доходы городского бюджета, но если налоги будут душить бизнес, то город потеряет намного больше», — говорит заместитель мэра по экономическим вопросам Владимир Казачук. По уровню отчислений налогов в бюджет города средний и мелкий бизнес догнал промышленность. В 2005 году его доля в доходах составила 30%, что в два раза больше, чем пять лет назад. Доля промышленных предприятий за тот же период, напротив, уменьшилась и составляет 32 против 60% пять лет назад.
Жильцы многоквартирных зданий отказываются от услуг ЖЭКов, избирают правления домов и сами нанимают персонал
Городские власти давно поняли, что управлять каменчанами командно-административными методами невозможно. Ликвидация стихийной торговли — проблема, из-за которой новый мэр Харькова Михаил Добкин попал в ситуацию, когда местный бизнес потребовал его отставки. В Каменец-Подольском ее решили рыночными методами — для продавцов в киосках ввели пятидесятипроцентную скидку на рыночный сбор. «Года два назад была попытка повысить дорожный сбор с частных такси в два раза, — рассказывают таксисты. — До чего там наши хозяева с властями договорились, не знаем, но минимальная такса у нас как была четыре гривни, так и осталась». Дешевое частное такси — такое решение проблемы общественного транспорта (после развала СССР в городе так и не закончили проект по запуску троллейбусов) предложили сами горожане. Маршрутки ходят только к рынкам и обратно — другой потребности у местных жителей в транспорте нет. А туристы платят за такси.
Сами себе ЖЭК
Каменец-Подольский — один из немногих городов Украины, где действует Закон «Об органах самоорганизации населения» от 2001 года. В нашей стране законодательно закреплено, что по инициативе граждан могут создаваться органы самоорганизации, которые оставляют у себя полномочия, касающиеся управления своим домом или несколькими домами и прилегающими к ним территориями. Горсовет обязан передавать таким органам финансирование, которое предназначено для данной территории. Члены такой самоорганизованной общины имеют право нанимать необходимый персонал, а муниципалитет должен обеспечивать контроль над использованием финансов. Это по закону — на практике немного по-другому.
В Каменец-Подольском жильцы многоквартирных домов отказываются от услуг ЖЭКов, создают правление домов из числа жильцов или нанимают со стороны управдома, дворника, бухгалтера и другой необходимый персонал, самостоятельно устанавливают размер квартплаты, распоряжаются финансами, заключают договоры с поставщиками коммунальных услуг, ищут подрядчиков на выполнение ремонтных работ, сами же контролируют работу своего управления. Единственное, что им нужно от горисполкома — разрешение на автономное управление домом и придомовой территорией.
«Когда пришло время перезаключать договор с ЖЭКом, мы решили отказаться от их услуг. Дому почти тридцать лет, а ЖЭК в нем не то чтобы ремонт, уборки генеральной ни разу не проводил. Им всегда не хватало денег, — рассказывает глава правления жилищного кооператива «Весна» Антонина Гарбусь. — Семь месяцев нам отказывались передавать документацию и делать перерасчеты. Спор с начальником ЖЭКа разрешил мэр. Он сначала не воспринимал нашу идею всерьез, но мы предложили попробовать. Попробовали — получилось». Антонина как глава кооператива с момента начала строительства дома в 1981 году была инициатором всего этого. Раньше работала бухгалтером, разбирается не только в учете, но и во всех формальных процедурах, умеет разговаривать с чиновниками. «В доме семьдесят квартир и сто шестьдесят девять человек прописаны, которые ежемесячно платят в домовую кассу. Оплата состоит из платы за метраж жилплощади, зарплаты мне, бухгалтеру, уборщикам и паспортистке — всем по семьдесят гривен. У каждого жильца квартирные книжки, где мы ставим печать и подпись об оплате. Наш устав предусматривает проводить собрание жильцов раз в год, но на самом деле оно проходит чаще. Недавно решили ремонтировать крышу. Деньги собирали со всего дома пропорционально с квадратного метра — по два двадцать. Поторговались с рабочими, и у нас после ремонта осталось еще шесть тысяч гривен. На эти деньги надо засмолить парапеты, окна в подъездах помыть, трубы в подвале утеплить. Не хватит — пойду к начальнику ”Тепловодоэнерго”, попрошу стекловаты. Когда мы перезаключали договор, то комиссия признала состояние системы тепловодоснабжения неудовлетворительным. Тогда мы с них денег не взяли, а договорились о сотрудничестве», — рассказывает управдом. Каждый собственник квартиры заключает договор по коммунальным услугам с муниципальной компанией-поставщиком «Тепловодоэнерго» и платит за воду и отопление прямо ей. Им же жильцы подают заявку на ремонт сантехники или отопительных систем. Если не устраивает качество обслуживания, жилец пишет заявление в «Тепловодоэнерго», если там никак не реагируют — тогда уже в горсовет. Однако пока таких случаев не было.
Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, оно должно быть выведено из вертикали исполнительной власти и поставлено за рамки политической борьбы
В жилищном кооперативе «Мираж» правление пошло еще дальше. Газ они получают от НАК «Нафтогаз України» через посредника «Хмельницкие энергосети», за что платят ему восемь процентов. «Дом строился на деньги собственников квартир, которые не захотели получать тепло от городского ”Тепловодоэнерго”, и мы поставили себе автономную французскую котельную»,— объясняет председатель правления Валентина Каленская. На 135−квартирный дом работают четыре человека — председатель правления, бухгалтер, дворник и котельщик. Сама Каленская не живет к нем, ее на эту должность пригласили. Сразу после сдачи дома приходилось решать очень много хозяйственных вопросов, а она имела опыт работы в строительстве и коммунальном управлении. «Если есть долги по квартплате, то собираем жильцов подъезда и терпеливо уговариваем. Объясняем, что без своевременной оплаты нельзя подготовить дом к отопительному сезону и вообще бесперебойно обеспечивать поступление воды и газа. У нас есть проблема: пятнадцать человек, прописанных здесь, в доме не проживают. Мы отключить эти квартиры не можем, и собрание решило начислять им полный объем квартплаты. И они платят, хотя и не живут», — говорит Каленская.
Власть без центра
После мартовских выборов первую скрипку в регионах стали играть не главы обладминистраций, а областные советы, в которые пришли уже не врачи и учителя, как было еще при президенте Кучме, а фактические хозяева региона. Глава обладминистрации стал представлять интересы не президента, а региональных элит — иначе ему не удержаться на этом посту. Для усиления позиций центра в регионах секретариат президента предлагает финансово ослабить областное звено и направлять основные средства из центрального бюджета либо прямо в районы и города областного подчинения, либо по отраслям от министерств. Губернатор будет получать деньги только на содержание своего аппарата. С этим и связано распоряжение Кабмина от 31 мая 2006 года о том, что областные администрации, администрация Севастополя и Верховный Совет Крыма лишаются статуса главных распорядителей бюджетных средств. Ослабление областного звена приведет к сбою в дееспособности разных уровней местной власти. Ведь за областными властями остаются полномочия по реализации общих для всей территории проектов (обустройство дорог между районами и городами, содержание медицинских заведений и вузов), которые не будут финансово подкреплены. «Никогда городские власти не будут тратить все средства из центрального бюджета на содержание вуза — неизвестно, сколько местных и сколько приезжих абитуриентов поступит в него в следующем году. Всегда будут на чем-то экономить», — заявил заместитель генерального директора Института финансовой политики Олег Шейко. При отраслевом финансировании из министерств зависимость выборных органов местного самоуправления от центра только усиливается — они лишаются возможности самостоятельно распоряжаться своими бюджетами, большую часть которых все еще составляют трансферты из центра. Центр никогда не сможет учесть специфику каждого маленького города и ежегодно определять, что лучше — потратить деньги на достройку трехэтажной школы на окраине города или на школьный автобус и ремонт школ в центре. Менять нужно не столько порядок распределения средств из госбюджета (иначе говоря, «выбивания» денег у центра), сколько увеличивать вес местных бюджетов. Вместе с этим усиливать ответственность местной власти за их использование перед местной общиной. Для того чтобы горожане могли требовать качества выполнения работ, им необходимо знать, сколько действительно на это выделено денег.
В Европейской хартии о местном самоуправлении определено, что «одну из основ любого демократического общества составляют органы местного самоуправления с широкой автономией в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств». Сильные органы местного самоуправления как наиболее близкая к гражданину власть и обеспечивают эффективность государственного управления. Самоуправление должно быть выведено из вертикали центральной власти со свойственной ей борьбой за сферы влияния и партийной привязкой. «Те, кто занимается реформой системы власти на местах, поступают задом наперед — есть действующая модель, в которой они ищут, что можно изменить, чтобы прийти к чему-то идеальному. А надо сначала определить вектор, придумать идеальное и потом посмотреть, как можно трансформировать в него то, что уже есть», — считает Шейко. Разработки президентских советников не применимы к реалиям украинской провинции, где жители учатся решать свои насущные проблемы самостоятельно. Часто они это делают эффективнее, чем любая власть.
Куда поведут дороги?
Восстановление православного собора Александра Невского в Каменец-Подольском идет уже десять лет. О настоящем его возрасте говорят только две колонны у входа на территорию собора — все, что осталось от построек некогда центрального православного собора Подольского уезда конца XIX века. Сам храм большевики разрушили до основания в 1935 году. Сейчас полностью отстроен фасад собора и ведутся внутренние работы.
Идею его восстановления подали сами горожане. «Три пожилые прихожанки добились разрешения от епископа и городских властей, чтобы на этом месте был установлен крест. Лесник разрешил срубить дуб под корень, чтобы не было видно, нашлись люди, которые его привезли и обтесали, — рассказывает местный библиотекарь Евгений Франскевич. — После того как один из каменецких бизнесменов выкупил под часовню землю, на которой раньше находился цветочный магазин, началась активная деятельность по восстановлению самого собора». Была создана община Александра Невского, которая зарегистрировалась как юридическое лицо в Хмельницком и стала лоббировать в муниципалитете выделение земли под сам собор и собирать деньги. Сначала это были пожертвования прихожан, потом подключились местные бизнесмены. Так, один московский бизнесмен, мать которого живет в Каменце, оплатил изготовление колоколов в России и их доставку.
«Строим храм буквально всем миром. Люди работают разные: кто просто хочет помочь храму и работает за пищу и воду, кто — потому, что другой работы нет. Есть и специалисты, которых мы нанимаем. Городские власти всегда готовы помочь специалистами, транспортом, а иногда и стройматериалами», — сообщил в разговоре с «Экспертом» архиепископ Каменец-Подольский и Городокский отец Федор. Собор Александра Невского — это самый крупный, но не единственный проект, который реализуется по инициативе и на деньги самих жителей. В Каменец-Подольском районе таким образом ведется строительство семи церквей.
Искусство сообщества
Искандер Хисамов
Комментарий к статье От бассейна до храма
На месте начальников Евросоюза я бы прямо сейчас приступил к подготовке грандиозного празднования тысячелетия Великой коммунальной революции. В начале XI века в дикой и раздробленной Европе началось движение городов за свои права. Знать и простолюдины объединялись в общей борьбе против жадной и ненасытной феодальной власти корольков и князей. Они заставили сюзеренов принять их вассальные присяги — договоры о разграничении власти и справедливом, раз и навсегда установленном распределении налогов. Они добились самоуправления и родили выборные органы, независимые суды и ответственное гражданское общество. Вот из таких городов началось победное шествие капитализма и демократии. К концу XIV века эта тенденция докатилась до наших краев. В западных городах современной Украины, в том числе и в Каменец-Подольском, о котором наш сегодняшний рассказ, действовало так называемое Магдебургское право — продвинутый вариант упомянутой вассальной присяги. В силу известных исторических причин местное самоуправление просуществовало здесь недолго. Столетия смуты и войн сменялись столетиями тоталитарных империй, и вот только теперь мы имеем шанс и ответственность построить настоящую эффективную демократию.
Строить придется долго. Принять Конституцию и создать демократические институты довольно легко — их можно просто скопировать у других. Но работать они могут только тогда, когда граждане научатся сотрудничать друг с другом, объединяться, формулировать общие интересы и вести осмысленный диалог с властью. Если они не научатся, то навсегда останутся стадом избирателей, которых раз в четыре года обманывают, побуждая голосовать за то, о чем они не имеют никакого понятия. А управлять государством мы никогда не научимся, не научившись управлять делами своего подъезда, улицы, квартала, района. И если дело с демократией у нас не пойдет, то Ющенко, Янукович или Тимошенко будут виноваты ровно столько, сколько каждый из нас, рядовых граждан.
Сейчас мы готовим издание книги всемирно известного американского обществоведа Фрэнсиса Фукуямы — осенью подарим ее всем подписчикам журнала «Эксперт Украина». Книга называется «Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию». Мы выбрали ее для первой публикации в Украине потому, что считаем — главной проблемой нашего общества остается именно нехватка доверия и социального партнерства. Прежние режимы много постарались, чтобы разрушить горизонтальные связи в обществе, поскольку они представляли потенциальную угрозу властной вертикали. Да и любой новый режим не будет пестовать эти связи — никакая власть не любит контроля со стороны населения. Ее надо вынудить слушать себя.
Вот пример. Когда в 1998 году во время очередной сессии ВТО в американском Сиэтле вдруг возникли многотысячные демонстрации протеста против хищнической, по мнению их участников, политики транснациональных корпораций (так зарождалось движение антиглобализма), мой тогдашний редактор отправил меня в Америку. Он хотел, чтобы я нашел источники финансирования этих акций. Подозревались многие: от правительств и компаний отдельных стран до масонов, левацких движений и террористических организаций. Все оказалось проще и величественней. К политике ВТО имели свои претензии сотни тысяч гражданских организаций Америки (а их там буквально миллионы) — от сообществ фермеров и домохозяек до зеленых и голубых. При помощи Интернета и телефона они сумели согласовать свои действия, и самый тихий и благополучный город США встал на дыбы, а ВТО и «большая восьмерка» в последующие годы вынуждены были принять много решений, навязанных демонстрантами.
Но это — экстремальный случай. В обычное время все эти сонмища неправительственных организаций занимаются рутинной работой по лоббированию и отстаиванию своих разнообразных интересов, и из этих интересов складывается осознанный запрос населения к власти. Искусство сообщества, по выражению жившего два века назад француза Алексиса де Токвиля, является базой демократии. Вот это искусство нам и предстоит постигать в ближайшие десятилетия.